图为十八世纪九十年代伦敦通讯会集会场面，其领导人正在发表鼓动议会改革的演说



亚当·斯密



杰里米·边沁

    第一阶段从20年代末持续到40年代中期。揭开改革帷幕的是天主教解放运动，不仅让爱尔兰天主教徒获得完全的公民地位，而且修正了英国自光荣革命以来的新教原则，因而具有宪制改革的意义。全面拉开改革大幕的是第一次议会改革，对议席与选举资格做出有利于新兴城市和中产阶级的调整，扩大了政权的合法性基础，因而成为民主国家体制建立的关键一步。紧随政治改革之后的是社会经济改革。济贫改革力图将社会救济与自由市场经济的发展结合起来，要求贫困劳工以工作换取救济，最终让所有劳动者通过市场竞争而生存，具有自由放任的理想色彩。谷物法废除将自由放任原则运用到农业领域，取消粮食贸易的保护主义，不仅突破了土地贵族集团的特殊既得利益，而且攻陷了重商主义最顽固的一个堡垒，自由市场制度因之而确立。

    第二阶段从50年代初持续到80年代。这一阶段首先启动的是教育改革，不仅涉及教育目标和教学内容的转换，而且涉及大学内部治理结构的调整，甚至涉及教会与教育关系的调整。通过两次古典大学改革，英国高等教育走向世俗化和平民化，专业教育和科学教育发展起来。改革进入民生领域，从国家整体利益出发对自由放任的社会经济政策加以调整，开始注重国民财富的再分配，动用公共权力和公共资金改善国民的基本工作和生活条件，实行公共卫生、劳工住房和工作场地等方面的改革。改革向行政管理领域拓展，两次文官制度改革消除了恩赐官职的弊端，确立了文官常任、按考试录用、按业绩晋升的人事管理制度，大幅提高了政府政策的连续性和稳定性，以及文官队伍的素质和行政效率。而第二次和第三次议会改革则将政治民主进一步下移，基本实现了成年男性公民的普选权。

    19世纪英国改革进程具有显著的系统性和渐进性。这场改革发生在启蒙运动之后、工业革命期间，是对启蒙运动的回应，对工业革命的反应。改革至少有两项基本任务：一是推进自由资本主义的制度化，二是因应社会异质性快速增长的挑战。这场改革既有顺应历史大势而对资本主义的制度化，又有因应民生问题而对资本主义的调整，既需要排除万难、继往开来的恢宏气势，又需要海纳百川、体恤民心的博大胸怀。这场改革的难度可想而知，波折在所难免。

    在一个传统根深蒂固的国度，在一个政治保守、宗教氛围浓厚的时代，如何突破保守主义的重重阻力、打破改革进程中的僵局？这需要回答两个基本问题：谁来改革？如何改革？进一步说，19世纪的英国为改革主体和改革方法的形成提供了哪些前提和条件？

    人心的聚合、力量的汇集是改革大业的头等大事。首先，以功利主义为代表的自由主义思潮为改革提供了一个强大的理论和思想体系。当政治保守导致改革理想行将幻灭的时候，两部早前的作品进入英国人的视野。一本是亚当·斯密的《国富论》，宣扬经济自由放任，另一本是杰里米·边沁的《道德与立法原理导论》，宣扬最大多数人的最大幸福。斯密和边沁逐渐成为改革的思想启蒙导师，自由放任和功利主义逐渐成为改革的基本信条和意识形态。主张改革的知识分子依靠新思想的号召力，与保守主义者进行辩论，起到思想先导、聚合人心的作用。其次，贵族统治集团的分化为自上而下的改革提供了政治联盟者。贵族往往是改革的反对者，但同时也是国家权力的掌握者，改革自上而下，离不开政权的主导和执行力。改革需要在统治集团中找到同情者，由他们来推行改革。功利主义思想的传播与成长中的政党政治为同情者的出现提供了可能性。加上国王排斥辉格党集团，辉格党人率先成为改革的同情者和联盟者。再次，城市新社会阶层的兴起为改革提供了广泛的民意支持者。工业革命造就了工厂主阶层与产业工人阶层。工厂主是工业革命的弄潮儿，欢迎经济自由放任，对政治生活长期缺乏热情，但随着改革的启动，终究会焕发出对政治和社会事务的热情，因而总体上是经济改革的支持者、政治和社会改革的潜在支持者。产业工人是工业革命的生力军，致力于经济建设，反对经济剥削，对政治和社会事务的参与度不高，但随着宪章运动对参与意识的激发，也逐渐成为政治和社会改革的支持者。

    路径的选择、过程的控制事关改革大业的成败。首先是路径的选择。改革的优先顺序如何？改革的突破点在哪里？这既是事先通盘考虑的结果，更是客观情势使然。本来，改革最初的议题就聚焦于议会改革上，这是宪制的重大改革，统治集团迟迟不肯让步，陷入长达半个世纪的僵局。这时，天主教解放问题被爱尔兰人激烈地抛了出来，内战一触即发，英国统治集团终于让步了。天主教徒的解放触动了排斥天主教的新教原则，这可是与议会主权原则并列的两大宪制原则。既然新教原则可以改，那么议会制度也可以改。不几年，议会改革就取得突破。新教原则的触动、选举资格的下移为公共教育改革提供了必备的条件，使国教会从公共教育中分离与教育机构治理的民主化成为可能。其次是过程的控制。19世纪英国改革的涉及面很广，很多是硬骨头，如议会改革和大学改革，不仅涉及利益的重大调整，而且涉及国本宪制和意识形态的重大调整。英国改革的策略是分步走。一层意思是指总体改革分步走，并不指望宪制、经济、教育、社会等改革齐头并进；另一层意思是指主题改革分步走，比如议会改革分三步，古典大学改革分两步，文官制度改革分两步。改革一步一个脚印，走得很坚实。但凡是重大改革，就需要各方的智慧和耐心，很难一步到位，分步改革是最佳选择，既不失改革时机而推进了改革，又不失稳妥而让改革能落到实处。

    路径的选择与过程的控制不仅是操作层面的问题，而且涉及一国的文化土壤和制度机制。经过长期的历史渐进，19世纪改革前的英国已发展出一种广泛参与和适度竞争基础上的妥协文化和机制。大宪章签署、宗教改革、光荣革命等重大历史关头的妥协和宽容为英国人提供了引以为豪的历史记忆，议会政治为改革利益攸关方提供了制度性的竞争和辩论空间，志愿社团和群众运动为改革利益攸关方提供了非制度性的参与和辩论空间。妥协文化的基石是对法律和规则的尊重。英国是较早建立法治框架的国家，19世纪英国的重要改革都有法律依据。一旦议会票决形成法案，哪怕是勉强多数通过，也会得到反对派的尊重。第一次议会改革法案在上院仅以微弱多数通过，但保守派此后并没有寻求推翻法案，也没有暗中阻挠法案的执行。在19世纪英国改革史上，没有一例经议会立法而开启的改革在推行过程中因保守派的阻挠而失败，这与英国人的妥协文化和法治精神不无关系。

   作者：邓云清 （作者单位：西南大学历史文化学院）